Ocena i monitoring pracy jednostek sektora finansów publicznych
Rozwiązania wprowadzone do administracji publicznej Ustawą o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) stanowią
milowy krok w systemie zarządzania. Monitoring pracy jednostki jest z pewnością
jednym z kluczowych elementów kontroli zarządczej a jednocześnie niewiele
jednostek może pochwalić się funkcjonowaniem sprawnego systemu monitoringu i
oceny pracy.
Ocena i monitoring – z czego to wynika?
Sama ustawa o finansach publicznych nie zawiera wprost
wskazania do monitorowania pracy jednostki. Ogólne zapisy dotyczące rocznych
planów działalności dotyczą ministrów, tam też znajduje się zapis dotyczący
mierników (art. 70.2 UoFP Plan
działalności zawiera w szczególności określenie celów w ramach poszczególnych
zadań budżetowych wraz ze wskazaniem podzadań służących osiągnięciu celów oraz
mierniki określające stopień realizacji celu i ich planowane wartości).
Artykuł ten utożsamiany z budżetem zadaniowym, który zawiera również cele i
mierniki dla poszczególnych funkcji Państwa. Czy jednak plan działania oraz
opis celów w budżecie zadaniowym to to samo? Sama definicja planu oznacza
raczej sposób realizacji celu (celów), wobec czego rozumieć raczej należy, iż
plan działania tworzy się na podstawie odgórnie ustanowionych celów. Z
pewnością błędem byłoby tworzenie planu działania w oderwaniu od celów
zapisanych dla danej jednostki w budżecie zadaniowym.
Rozszerzeniem zapisów UoFP w zakresie Kontroli Zarządczej
są Standardy Kontroli Zarządczej. W opracowaniu tym znajdziemy znacznie
dokładniej sformułowane oczekiwania wobec jednostek w kontekście monitoring i
oceny pracy. Standardy podzielone zostały na pięć grup, z czego jedna dotyczy
monitorowania, ale systemu kontroli zarządczej (grupa Standardów E: Monitorowanie
i ocena), natomiast
Standardy odnoszące się do monitorowania pracy jednostki powiązane są ściśle ze
standardami dotyczącymi wyznaczania celów i znajdują się w w grupie B: Cele i zarządzanie ryzykiem.
Interesujące nas zagadnienie to standard 6.
6. Określanie celów i zadań, monitorowanie
i ocena ich realizacji
Cele
i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie. Ich
wykonanie należy monitorować za pomocą
wyznaczonych mierników.
W
jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system
monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub
nadzorowane.
Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając
kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności.
Należy zadbać, aby określając cele i zadania wskazać także jednostki,
komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie
oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.
Podejście wymagające określania celów dla jednostek oraz
ustanowienia systemu monitorowania i sprawozdawczości jest czymś dla jednostek
nowym. Zmiana dotyczy filozofii istnienia administracji: ma ona teraz nie tylko
„być” i realizować zadania, ale także osiągać określone cele. Jest to element
szerszej zmiany i dążenia do „New public management”, którego elementami są
właśnie ustanawianie celów oraz sprawozdawczość, audyt wewnętrzny, zarządzanie
ryzykiem oraz publiczna rozliczalność. Warto zapoznać się z opracowaniem
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego „Koncepcja good governance – Refleksje do
dyskusji”[1]
Kryteria oraz
mierniki ocen.
Celem ustanawiania mierzalnych celów dla administracji
publicznej jest zapewnienie możliwości oceny czy dana instytucja funkcjonuje
zgodnie z założeniem czy też nie. Sektor finansów publicznych jak sama nazwa
wskazuje finansowany jest przez ogół podatników. Rodzi to określone obowiązki w
zakresie sposobu wydatkowania środków oraz nakierowania na realizację
okresowych działań w określony sposób. Najogólniej rzecz ujmując są to
obowiązki wymagane dla spełnienia kryteriów kontroli zarządczej. Wielu
kierowników jednostek oraz samych pracowników narzeka na przerost biurokracji,
konieczność odrywania się od realizacji zadań podstawowych, aby spełnić wymóg
dokumentowania czy sprawozdawczości. Naturalnie w wielu przypadkach
sprawozdawczość i biurokracja z nią związana może zakłócać realizację czynności
wynikających z zakresu danego stanowiska czy instytucji, jednakże są to
przypadki niewłaściwej konstrukcji systemu monitoringu i nie powinny rzutować
na ideę, co, do której dyskutować nie ma, po co – administracja na całym
świecie zmierza w stronę rozliczalności publicznej i Polska nie powinna być
wyjątkiem.
Źródłem celów dla administracji rządowej jest wspomniany
już wielokrotnie budżet zadaniowy i określone w nim mierniki. Ministerstwo
Finansów rokrocznie publikuje na swojej stronie wszelkie informacje dotyczące
budżetu zadaniowego w Polsce. [2]
Jednostki administracji rządowej tworzące cele i mierniki powinny odnosić się
do tych opisanych w budżecie zadaniowym. Inaczej sytuacja wygląda w
samorządach. Administracja samorządowa ma dowolność w korzystaniu z budżetu
zadaniowego, w związku z czym cześć samorządów już dawno przeszła na ten system
zarządzania, część nie zaczęła nawet opracowywania koncepcji budżetu
zadaniowego. Istotną rolę odgrywać tu powinny organy stanowiące samorządów,
które jednocześnie uchwalają budżety jst jak i powinny być zainteresowane
pełnieniem roli nadzorczej ich działań.
Metodyka budowy celów (oraz szerzej strategii jednostki,
planu) jest tematem na tyle obszernym, że zasługuje na odrębne opracowanie. Przystępując
do budowy planu czy strategii warto dokonać przeglądu istniejących już systemów
planowanie i monitoring. Niemal każda jednostka administracji publicznej ma,
działający w szerszym lub węższym zakresie system ocen wynikający z danej
specyfiki. Ilość wykrytych przestępstw, wyniki egzaminów, aktywizacja
bezrobotnych to dziedziny podlegające badaniu już na długo przed wprowadzeniem
kontroli zarządczej i budżetu zadaniowego. Jednostki mają w związku z tym
najczęściej system monitoring części swojej działalności podstawowej
(działalność podstawowa dotyczy zadań specyficznych dla danej jednostki, tych
dla realizacji, których jednostka została powołana / utworzona). Budując cele
warto oprzeć się na sprawdzonej metodyce konstrukcji celów – np. SMART.
Informacje na ten temat znajdziemy na stronach Ministerstwa Finansów w
zakładkach dotyczących budżetu zadaniowego oraz kontroli zarządczej.
Zakres celów i
planowania.
Pytaniem, jakie rodzi się często już na początku
planowania (tworzenia planu bądź ustalania celów) jest jego zakres. Oczywistym
jest, że cele jednostki dotyczyć będą działalności podstawowej, ale co z
działalnością wspomagającą jednostki (finanse, kadry, wsparcie IT itp.)? Dla
przykładu Powiatowy Urząd Pracy planuje przeszkolenie x bezrobotnych, czego
efektem ma być podjęcie pracy przez Y osób, założenie działalności gospodarczej
przez Z osób. Jest to oczywiste i zrozumiałe, komórki obsługujące bezpośrednio bezrobotnych
wiedzą, czego się po nich oczekuje, kierownictwo jednostki będzie w stanie
przekazać staroście czy cel został osiągnięty czy nie. Na jednostkę składają
się jednakże także komórki „wspierające” działalność podstawową., lecz nie
zaangażowane w nią bezpośrednio. Trudno nie uwzględniać w systemie
monitorowania i oceny tych, także ważnych zadań. Ocena komórek wspomagających
ma znaczenie dla jakości wykonywanej przez nie pracy, dla kierowników komórek
oraz dla samych pracowników. O ile względnie prosto jest wyznaczyć kryteria
oceny (mierzalne) komórek działalności podstawowej – skoro są one zobowiązane
do realizacji celów, do których przypisane są konkretne wartości mierników – to
jak ocenić pracę komórki kadr czy księgowości? Może zrodzić się pytanie czy w
planie działalności, celach jednostki spróbować sformułować mierzalne
oczekiwania (choćby jakościowe) dla tych komórek.
Analizując plany i cele instytucji krajów gdzie system
taki funkcjonuje już od wielu lat stwierdzić można, iż plany jednostek (jak i
powiązane z planem cele i mierniki) dotyczą działalności podstawowej jednostek.
Instytucje szkoleniowe rozliczają się wynikami słuchaczy, ilością
przeszkolonych osób – nie uwzględnia się tam komórek księgowości i kadr.
Ocena działalności
wspomagającej.
Monitoring pracy jednostek administracji publicznej
składać się powinien z narzędzi umożliwiających ocenę obszarów działalności
podstawowej (a więc tej, do której jednostka została utworzona i które zawarte
są w budżecie zadaniowym, planie działania itp.), oraz działalności wspomagającej,
– czyli dającej odpowiedź czy te komórki działają zgodnie z założeniem. Mówiąc
najprościej, mówiąc o systemie monitoringu i oceny jednostki powinniśmy zadać
sobie pytanie, jakie są kryteria oceny działalności kadr czy finansów i czy
kierownik jednostki jest w stanie stwierdzić czy funkcjonują one „dobrze”.
Mechanizm taki można roboczo nazwać „miernikiem realizacji
działania” (ang. Key performance
indicator) i dotyczyć może nie tylko działalności wspomagającej, ale
rozwijać sposób oceny realizacji działalności podstawowej. Mierniki te dotyczyć
mogą zgodności z prawem (w sytuacji, kiedy oceniana działalność jest
realizowana „na wniosek” tj w odpowiedzi na podanie, wniosek) w zakresie
dotrzymania terminu czy nie dopuszczenia do błędu. Typowym miernikiem może być
czas wydania decyzji administracyjnej, ilość uchyleń decyzji, ilość błędów. Dla
innego obszaru może być to czas przywrócenia funkcjonalności systemu IT,
odczucie sprawiedliwej oceny przez przełożonego czy też objęcie wszystkich
pracowników badaniami okresowymi medycyny pracy. Generalnie, system powinien
być w stanie dać podstawę do oceny każdego aspektu funkcjonowania jednostki.
Forma,
częstotliwość oraz adresat ocen.
System monitorowania i oceny pracy jednostki powinien
zawierać w sobie również określenie częstotliwości sporządzania raportów /
formułowania ocen. Oczywistym jest, co wynika z samego cyklu budżetowania, iż
podstawowym typem jest sprawozdawczość roczna. Konstrukcja budżetu jak również
zwyczajowa „roczność” planowania definiują większość celów właśnie w horyzoncie
rocznym. Są jednakże cele formułowane w perspektywie kilkuletniej, są one
zawarte w dokumentach strategicznych – czy to rządowych czy też samorządowych
(strategia rozwoju gmin). Warto jednakże pamiętać, iż sama definicja „monitorowania”
oznacza, iż dane dotyczące realizacji działań nie zbiera się jedynie raz w roku
a na bieżąco. Jest to powiązane z innym aspektem kontroli zarządczej –
zarządzaniem ryzykiem. To zarządzanie ryzykiem właśnie (znajduje się tej samej
grupie Standardów Kontroli Zarządczej) dotyczy zwiększenia prawdopodobieństwa
osiągnięcia celów jednostki. W związku tym istotne jest posiadanie bieżącej
wiedzy w zakresie osiągania danego miernika czy celu. Dla przykładu: celem PUP
jest przeszkolenie 100 bezrobotnych rocznie, analiza półroczna wskazująca, iż
przeszkolono 40 osób stanowi poważne ostrzeżenie, co do możliwości osiągnięcia
celu.
Forma i częstotliwość czynności związanych z monitoringiem
determinowane są przez adresata tychże. Informacje dotyczące stopnia realizacji
celów i zadań mogą być wykorzystywane wewnętrznie (czyli przekazywane jedynie
kierownikowi jednostki), przekazywane jednostce nadrzędnej lub też organowi
stanowiącemu (w przypadku jst). Warto tu zwrócić uwagę, że konieczność
monitoringu wyjść powinna właśnie z jednostki / organu nadzorującego.
Określanie celów czy mierników działań wewnątrz jednostki może rodzić ryzyko
podejścia mało ambitnego oraz sformułowania celów na poziomie względnie niskim,
łatwym do osiągnięcia.
Podejmując się stworzenia czy też analizy systemu
monitoringu i ocen dla danej jednostki należy mieć na względzie, że jest to
część większej całości związanej ze sposobem zarządzania jednostką, (czyli
kontroli zarządczej). Dobrze skonstruowany system kontroli zarządczej to taki,
w którym poszczególne elementy są ze sobą powiązane. Zarządzanie ryzykiem
postuluje określenie przez kierownika jednostki poziomu ryzyka akceptowalnego,
który w systemie monitoringu jest miernikiem realizacji zadań. Np. dopuszczalny
odsetek uchylonych decyzji administracyjnych na poziomie 5% jest jednocześnie
kryterium oceny komórki wydającej decyzje. Również rozwijanie i
profesjonalizacja komórek audytu wewnętrznego zapewni systematyczne i
profesjonalne przeglądy ustanowionych mechanizmów kontroli zarządczej, do
których należy także monitoring i ocena jednostki.
Komentarze
Prześlij komentarz